행정처분 사유의 추가 및 변경기준_기본적 사실관계의 동일성_수원/ 용인변호사 민사전문 법률상담
행정청은 처분을 하는 때에는 원칙적으로 근거와 이유를 제시하여야 하고, 긴급을 요하는 등으로 그 이유를 처분 당시 밝히지 않았더라도 처분 후 당사자의 요청이 있으면 밝혀야 한다(행정절차법 제23조).
그런데 처분의 적법성이 다투어지는 항고소송에서 처분청이 처분 당시 밝혔던 근거와 이유와는 다른 사유를 들어 처분의 적법성을 주장할 수 있는지가 문제된다. 소송의 대상이 되는 것은 처분의 적법성이고, 처분사유는 이른바 공격방어방법에 지나지 아니하여 자유롭게 변경하여 주장할 수 있다는 견해도 있으나, 이는 처분시에 처분이유를 제시하도록 한 취지를 몰각한 것이므로 택할 수 없다.
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판례는, 행정처분 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분 상대방인 국민에 대한 신뢰를 보호하려는 견지에서 원칙적으로 처분사유의 변경은 허용되지 않으며, 당초의 처분사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서만 이를 추가하거나 변경할 수 있다고 한다. 따라서 이에 해당하지 않는다면 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당연히 당초 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다.
위와 같은 처분사유의 추가·변경은 거부처분의 경우에 주로 문제되지만 적극적 처분의 경우에도 마찬가지이다. 처분사유를 추가하는 것으로 보이는 경우에도 그것이 처분의 사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우라고 평가된다면 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 또는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 할 수 없다.
판례는, 처분의 적법성을 유지하기 위하여 당초 처분 당시 제시한 처분사유를 변경하거나 추가하는 것은 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도로 제한된다는 처분사유의 추가변경의 제한 법리가 행정심판 단계에서도 그대로 적용된다고 본다.
다만, 판례는 산업재해보상보험법상 심사청구에 관한 절차처럼 처분청이 스스로 당해 처분의 적법성과 합목적성을 확보하고자 행하는 행정심판 이전의 내부 시정절차에서는 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 사유라고 하더라도 이를 처분의 적법성과 합목적성을 뒷받침하는 처분사유로 추가변경할 수 있다고 본다.
기본적 사실관계의 동일성을 인정한 예
- 명시한 처분사유와 동일한 기회에 발생한 사실 또는 시간적 장소적으로 근접하여 그 일환으로 발생한 사실,
- 사실관계는 변경함이 없이 단지 적용법조만을 추가변경하는 경우, 당초의 처분사유를 구체화하는 것에 불과한 경우,
- 재판확정기록의 열람등사를 피고인 등에게만 허용하는 검찰보존사무규칙 제20조를 정보공개거부처분의 당초 처분사유로 하였다가 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보를 비공개대상으로 규정한 구 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제6호의 사유를 추가한 경우,
- 주택신축을 위한 산림형질변경허가신청에 대하여 준농림지역에서의 행위제한이라는 사유로 거부처분을 하였다가 나중에 자연경관 및 생태계의 교란, 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상의 필요라는 사유를 추가한 경우,
- 행정청이 폐기물처리사업계획 부적정 통보처분을 하면서 처분사유로 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활유지에 피해를 줄 것이 예상되어 농지법에 의한 농지전용이 불가능하다는 사유 등을 내세웠다가, 위 행정처분의 취소소송에서 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우
- 인근 주민의 생활이나 주변 농업활동에 피해를 줄 것이 예상되어 폐기물처리시설 부지로 적절하지 않다는 사유를 주장한 경우
기본적 사실관계의 동일성을 부정한 예
- 중기취득세 체납을 이유로 시세완납증명발급을 거부하다가 자동차세 체납을 이유로 하는 경우, 군사시설보호구역 내에 위치하여 부대장의 동의를 얻지 못하였음을 이유로 석유판매업을 불허가 하였다가 탄약창에 근접하여 공공의 안전에 위험하여 허가할 수 없다고 주장하는 경우,
- 인근주민의 동의서 부제출을 이유로 토석채취허가신청을 반려하여 놓고 자연경관이 훼손된다는 이유를 소송에서 주장하는 경우, 규정온도 미달을 이유로 온천발견신고수리를 거부하였다가 공공사업에의 지장 등을 들어 그 거부처분의 적법성을 주장하는 경우,
- 무자료 주류 판매를 이유로 주류도매업면허를 취소하였다가 무면허 업자에게 판매하였음을 주장하는 경우, 당초의 정보공개거부처분사유인 구 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호 및 제6호의 사유에 같은 항 제5호의 사유를 새로 추가한 경우,
- 당초의 정보공개거부처분사유가 현재 대법원에 재판 진행 중인 사간이 포함되어 있다는 이유였는데, 위 거부처분취소소송 중 해당 정보가 대법원 재판과 별개인 소송사건의 진행 중인 재판에 관련된 정보에도 해당한다며 처분사유를 추가한 경우,
- 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 입찰참가자격을 제한하였다가 계약이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 주었다고 주장하는 경우
다만 판례는, 실체적 사유로 과세처분의 취소를 구하는 소에 대하여 소송의 대상을 조세채무의 존부(=과세표준 및 세액의 객관적 존부)로 보아, 과세처분의 동일성이 유지되는 이상, 소송당사자는 그 소송의 사실심 변론종결시까지 과세원인과 과세표준액 또는 세액의 정당성을 뒷받침할 수 있는 모든 주장과 자료를 제출할 수 있고, 법원은 변론종결시까지 주장되고 제출된 자료에 의하여 납세의무자가 부담하여야 할 정당한 세액을 산출하여 그 과세처분의 적법여부를 판단하여야 한다고 함으로써, 예컨대 종합소득세부과처분취소소송에서 피고가 당초 추장하던 이자소독을 사업소득이라고 처분사유를 변경하는 것처럼, 과세처분의 동일성의 범위 내에서 널리 처분사유의 추가·변경을 허용하고 있다. 과세처분의 경우뿐만 아니라 실체법규에 의하여 추상적으로 부담금액이 결정되고 행정청의 부과행위는 단지 확인행위에 불과한 각종 부담금부과처분(개발부담금, 수익자부담금, 원인자부담금 등)에 대해서도 동일하게 볼 수 있을 것이다.
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